相关事实表明，政府在公益性公墓这一关乎民生福社事业的投入上严重不足。近年来，随着社会经济条件的明显改善，以及国家对民生事业的高度重视，各地政府正在着力补课。满足群众的“死有所葬”、“逝有所安”，显然是政府部门的职责所在。因此，在公益性公墓的建设上，政府部门必须挥主导和“兜底”作用。那么，又将如何将公益性公墓这篇文章作好，便成为了政府部门和学界应着力思考的问题。笔者认为，要解决好这一问题，还是应在明晰既有模式利弊的基础上多所创新。

                                  浏河公墓,浏家港陵塔,皇家陵园,

    笔者曾经指出，政府部门在积极兴建公益性公墓的同时，还应多方整合经营性公墓资源以发展公益。截至2014年底，归属各级民政系统管理的经营性公墓共有1598家，约占全国经营性公墓总数的50%左右。图长期以来，国有经营性公墓在建设用地的获取上占有诸多优势，通过无偿或低成本划拨、转让等形式获得建设用地的公墓占有相当比重但是，这些公墓却并未能很好地承担起应有的社会公益责任。这一点，已招致社会各界广泛垢病。也正是基于此，近些年来在经营性公墓中划分公益性墓区，逐渐为部分地方政府尝试推行，并取得了很好的社会效果。

    通过两年来的持续调研，笔者还发现，很多城市的经营性公墓已然能够满足未来一段时期的安葬需求。其中，国有经营性公墓同样占有相当比重。此外，如上所述，部分城市即使有建设公益性公墓的设想，但因殡葬用地的限制又很难落到实处。因此，在国有经营性公墓中开辟公益性墓区，显然是非常明智的选择。不仅能够节约社会资源，同时也能够迅速提升公益“短板”。在具体操作上，政府部门可将是否建有公益性墓区，作为国有经营性公墓年检的重要考核指标。与此同时，应继续通过政策引导加大国有经营性公墓建设公益性墓区的力度，进一步促使其承担相应的社会公益责任。总之，在国有经营性公墓资源充分的地区，通过在公墓中建设公益性墓区的模式，应成为政府为城镇市民提供公益性安葬服务的优选模式。

    除此之外，政府部门应同时注意整合占据经营性公墓资源半壁江山的民营公墓来发展公益。近些年来，政府部门将购买社会服务作为一项健全公共服务体系的重要举措在着力推行，在诸多领域取得重大进展。在公益性安葬服务方面，政府购买服务也有逐步推行的必要。目前，在部分财政实力雄厚的地区，向民营公墓购买服务已得到先行尝试。如位于苏州的zs园，前身本是一座社会资本建设的塔陵，后因资金链断裂而被迫中途停建。2013年，苏州市政府计划累计出资3000万元促成其续建。条件是苏州市姑苏区、工业园区和高新区市民过世后，只要缴纳800元管理费，便可将骨灰免费安放于塔陵之中。续建而成的塔陵，能够满足三区市民20年的安葬需求。3000万资金如若在当地新建一处公益性公墓，对于陵园建设特别是后续运营而言实不充裕。苏州市政府向市民提供安葬服务的这种方式，无疑是政府购买服务的一种变通。正所谓“一叶知秋”，这一方式不仅较有品质地满足了当地市民的殡葬需求，同时也有效节约了社会资源，特别是将政府从日常事务中解放出来，可谓优势多多。可以相信，随着社会经济的稳步发展以及城市用地的限制，将会有更多地区采用政府购买殡葬服务的模式，进而使之可能成为城镇公益性安葬服务的另一种重要模式。

    政府和社会资本合作的模式，在公益性公墓建设中同样值得深化探索。政府与社会资本合作模式并不是一个新事物，它在保障性安居工程、教育、医疗等公共服务领域已颇具规模，但在民政领域特别是相对封闭和滞后的殡葬行业，尚属新生事物。所谓政府和社会资本合作模式(Public Pri-vate Partnership，简称PPP模式)是指由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报，政府部门则负责基础设施及公共服务价格和质量监管。该模式的优势，在于既化解了政府部门因资金或其他能力不足而带来的在公共服务上“鞭长莫及”的困境，同时在很大程度上也激活了社会闲置资本，实现了公共利益的最大化。在西方发达国家，这种模式是较为普遍的。在公益性公墓建设上，这一模式有一定的探索价值。

    当然，在探索政府与社会资本合作模式之前，这里有必要明确一个前提。那就是公益性公墓的运营是否应有一定盈利问题。在公益性殡葬服务设施的建设上，地方政府的认识还存有不小差异。比如，有省份认为公益性公墓应存有一定利润空间，但有省份却认为绝对不能存有丝毫的盈利成分。正是这种对公益性公墓的认知差异，导致社会资本难以成规模地涉足这一领域。在这一问题上，笔者认为，为了公墓的永续使用和维护考虑，公益性公墓还是应允许有一定的利润空间。相关支出可以部分出自政府，也可以部分出自民众。这对维持并提升公益性公墓的服务环境和服务质量而言，也是非常有利的。

    依据各地财政实力和现实条件的不同，政府与社会资本合作的模式可以有多种形式。比如“建设一拥有一转移”的BOT模式(Build一Own - Trans-fer)。投资方依据政府的特许权投资兴建公益性公墓并负责运营。但特许权的获得，必须要接受政府在定价和运营等方面的规制。特许期满后，投资方将公墓无偿或者有偿归还给政府。此外“建设-移交”的BT模式(Build一Transfer)，亦不失为一种不错的建设模式。即由社会资本按照政府的相关要求进行公益性公墓建设，通过项目公司建设并验收合格后再移交给政府，政府向投资方支付总投资额并外加合理的回报。对于地方财政实力雄厚的省份(如江苏、浙江等)，完全可尝试采取这一建设模式。除此之外“购买一建设一经营”的BBO模式(Buy一Build一Operate)亦不失为一种优选模式。政府视自身财政实力，将已有的基础设施较差、配套设施不健全的公墓或者墓地出售给有能力改造和经营的投资方，由其以特许权形式进行微利经营，但同样必须接受政府的规制和约束。

    从现阶段来看，政府与社会资本合作模式，对于财政实力不雄厚的地区更加具有优势。比如贵州、云南等边疆省份，由于经济发展落后以及财政经费不足，殡葬设施建设总体上相对滞后。当然，尽管财力有限是制约上述地区公益性公墓发展的瓶颈，但相对丰富的山地资源却是另一优势。政府部门如若以土地供应等优势资源招徕社会资本，通过相应政策支持和社会资本共同推动公益性公墓建设，将在很大程度上化解相关难题。近年来，贵州、云南等地也确实在如何引入社会资本上开始做文章，并且在部分市、县的经营性公墓建设上先行试点，效果颇明显。特别值得指出的是，按照政府部门的要求，该类新建的经营性公墓多按相当比例划出公益性墓区(有的比例高达三分之一)。相关做法，颇值称道。笔者相信，只要政策措施到位，政府与社会资本同样可在公益性公墓建设上进行广泛合作。

    其实，除了上述政府占主导地位的诸种建设模式之外，由社会公益慈善团体建设及管理的公益性公墓模式也应予提倡。如果社会公益慈善团体能够承担起一部分公益安葬责任，将是对政府职能的一种有益补充。因此，在国家正在大力培育社会组织的时代背景下，各地政府部门应积极培育与催生相关社会慈善组织和慈善力量的增长。假以时日，类似专业社会慈善组织一定会出现。届时，一种全新的公益性公墓建设模式也将应运而生。

    以上，笔者在对现有公益性公墓建设模式进行归纳和评价的基础上，提出了公益性公墓建设可予尝试创新的方向。公益性公墓建设要想继续破局、走上顺利发展的康庄大道，不仅有赖地区社会经济的进一步发展，更需要从政策层面廓清相关认识，并提供制度保障。比如，公益性公墓的土地资金保障、公益性公墓的建设标准、公益性公墓能否微利运营以及政府如何与社会资本合作互动等等，无不需要国家在政策层面予以明晰。否则，公益性公墓建设不仅将继续受到影响，甚至还可能会走向歧途。