人类经济社会发展的重要支撑之一便是有限的耕地资源，耕地是粮食产生的基础，而粮食又直接关系到我国经济增长和社会稳定。而在我国改革开放以来，人口总数的快速增长，无疑是加重了人地矛盾，为了使有限土地满足更多人的粮食需求，国家反复强调严格保护耕地，禁止乱占滥用耕地，并由此相继出台一系列保护耕地的立法。其中1986年《土地管理法》的颁布实施，宣示了国家对乡村耕地保护进入法制化和规范化阶段。

                           浏家港陵园,上海公墓

    乡村传统自然形成的乡村墓地作为对乡村土地的一种特殊利用形势，由于其存在违法改变耕地用途以及违反土地承包经营权的具体规定，而使得其必然被纳入国家规划管理的范畴。而1997年7月国务院《殡葬管理条例》的施行便拉开了用立法规制乡村墓地的序幕，该条例主要目的是推进城乡殡葬改革，对城乡的墓葬问题进行统一的规范及管理。概览整个条例条文可以发现，立法对乡村墓地的态度是统一建立公益性墓地，而对传统的非法墓地使用进行否定，至此以后，公益性墓地是乡村唯一的合法墓地使用形态，而其他墓地使用都是非法使用形态，基于此，村民对乡村墓地使用的自治状态被打破，村民对乡村公益性墓地使用权权利取得、权利行使以及权利流转的限制都应按相关立法进行。

    在使用权的取得上，尽管《公墓管理暂行办法》第3条以立法方式，明确村民可无偿取得乡村公益性墓地的使用权。农村公益性墓地所具有的无偿性是基于其建在农村集体土地之上，无须支付类似城镇经营性墓地所需要支付的土地出让费而“无偿”。这仅仅存在于公益性墓地的取得阶段，即此处的无偿性是指墓地使用权取得的无偿，并不代表整个长期的墓地使用过程均是无偿的。公益性墓地作为乡村公益设施，通常由村委会进行筹办、修缮、养护管理，为保证公墓的正常运营，必然会安排专人负责公墓设施的绿化、清扫、看管、修缮等日常维护工作，这就必然会产生必要的费用。正如马克思所言的，权利义务是相对应得，没有无权利的义务，也没有无义务的权利。乡村公益性墓地也一样，村民要想保证公益性墓地使用权能的实现，那就必须按时缴纳墓地的看管、维护费用。不过需要强调的一点是，按正常情况，村民需缴纳的管理费理应很少。但在现实生活中，很多乡村地区村委会确打着收取管理费的旗号，趁机敛财，以致乡村公益性墓地的公益性遭到极大的破坏，进而出现商业化的倾向。

    在使用权的行使上，从现行墓葬立法规定来看，国家是严禁村民向村民以外的人转让公益性墓地使用权的，因为乡村公益性墓地使用权的流转必然会涉及到村民主体资格问题，会造成对公益性墓地使用权取得前提的否定，由此，禁止乡村公益性墓地使用权流转乡村公益性墓地定额限制的必然逻辑结果。”立法做这样的限制性规定，既符合乡村公益性墓地使用权定额限制的特性，也与村民可以依身份无偿取得墓地使用权的特征相吻合，但是在实际生活中，村民在经济利益的驱使下，私下转让公益性墓地使用权的行为屡禁不止。村民的如此行为既损害了墓地上的公益性，又使得墓地所承载的人格利益和伦理道德价值利益受到严重的损害，背离了国家在乡村地区建立公益性墓地的初衷。