公益性公墓，是相对于经营性公墓提出的。这一对概念的提出，是我国殡葬改革发展到一定阶段的历史产物。同时，也是政府部门为推动殡葬改革，针对我国城乡二元结构所做出的路径选择。20世纪80年代，伴随着国内政治环境和社会经济环境的全面好转，政府部门开始重新规划新时期的殡葬改革蓝图。关于殡葬改革的新构想，在20世纪80年代中后期渐趋成型。为解决城市和乡村民众的安葬问题，1988年颁布的《民政部关于加强公墓管理的报告》，首次提出了“公墓可以有经营性和公益性两种”的说法。1992年《公墓暂行管理办法》颁布，政府部门进一步明确了“经营性公墓”和“公益性公墓”的内涵特征。与经营性公墓主要面向城镇居民提供有偿服务、属于第三产业的属性不同，公益性公墓则指专门为农村村民提供遗体或骨灰安葬服务的公共墓地。

                                   浏河公墓,浏家港陵塔,皇家陵园,   

    到了20世纪90年代初期，尽管全国的公益性公墓建设在质量上相对简陋，但在数量上却比较可观。据不完全统计，1989年，全国共有公益性公墓4万余处。1991年，这一数字已攀升到了10万余处。圈1992年，民政部制定并颁布了《全国土葬改革工作“八五”计划和今后十年规划》，提出要在整个“八五”时期，规划建设村级公益性公墓20万处，普及率达到26 %;到20世纪末，规划建设村级公益性公墓38万处，普及率达到50%。不过，这一目标并未能如期实现。一份权威资料显示，在1997年民政部召开第三次全国殡葬改革工作会议之际，全国公益性公墓的建设数量仍不到20万处，团与规划目标相差甚远。

    进入21世纪初，随着城镇化进程的加快以及城市规模的扩大，错落于城市周边郊区的公益性墓地、散葬坟墓被要求进一步集中处置。因政府部门已不再进行相关统计，因此难以知悉这一时期公益性公墓的建设数量。不过，与城市化进程以及经济持续发展相伴随的，这一时期郊区的公益性公墓建设质量比过往已有不小提升。此外，在城市人口不断积聚增长、政府部门对殡葬用地审批趋于严格以及土地“招拍挂”政策的多重影响下，城市经营性公墓价格不断攀升。位于郊区的农村公益性公墓，对城市居民“违规”出售墓穴的现象渐趋普遍。与此同时，个别城市开始酝酿并尝试探索城市公益性公墓建设。2004年，北京市长青园骨灰林建成并投入使用，首开城市公益性公墓的先河。

    此后数年间，随着服务型政府建设的加快，以及“殡葬暴利”、“死不起”等社会舆论的持续发酵，政府部门明显加快了公益性公墓建设的力度。2009年，民政部出台的《关于进一步深化殡葬改革促进殡葬事业科学发展的指导意见》明确提出:“积极发展城乡公益性骨灰存放设施，加大投入和建设力度，满足群众骨灰安放需要。”将城市特困户、低保户、重点优抚对象等特殊人群，纳入到了公益性公墓的服务范围之内。此举，显然是对1992年《公墓管理暂行办法》的丰富和拓展。2012年12月，民政部在陕西省召开公益性公墓建设管理工作座谈会，在全国范围内拉开了全面动员和推广建设公益性公墓的大幕。政府部门的这一举措，可以视为对此前公墓建设布局城乡相对失衡以及“公益性不足”的一次适时调整与及时补课。自此，公益性公墓建设步伐明显加快。

    回顾30多年来的发展历程，可以发现，公益性公墓的内涵范围呈现了一个从乡村走向城乡一体的过程。与农村公益性公墓多为公共墓地不同，城市公益性公墓往往为骨灰堂(林)等立体安葬设施。尽管对于新世纪以来公益性公墓的建设数量缺乏明确统计，但近年来各地政府部门在公益性公墓的建设和投入力度上已显著增强，公益性公墓建设步伐明显加快。尽管如此，无论墓园的建设规模还是建设质量，公益性公墓都远远不能与经营性公墓相比。总体来看，城镇公益性公墓基础设施建设简陋，周遭环境较差，墓园人文含量很低。至于乡村级的公益性公墓，那就更是等而下之了。造成这种状况的原因，除了公益性公墓不能盈利的政策要求外，至关重要的还有如下几点。

    (一)殡葬用地规划严重缺位，成为制约公益性公墓建设的一大核心问题。在绝大多数城市之中，殡葬用地并没有被纳入城乡总体建设规划。经营性公墓用地尚且如此，公益性公墓建设用地的获得更是难上加难。相对城市而言，农村公益性公墓的土地状况也不容乐观。农村土地多已承包到户，集体所有的荒山瘩地尽管存在地区性差异，但总体存量也不多。特别是在经济发达地区，村集体土地多数已对外出租或用于他项建设，没有给公墓建设预留土地。诸如此类，导致公益性公墓建设只能“见缝插针式”地进行，其难度可想而知。

    (二)专项资金的短缺，是制约公益性公墓建设的另一关键问题。目前，绝大多数地方政府的财政预算中，并没有用于公益性公墓建设的专项资金。即使在民政事务的经费预算中，也难见到公益性公墓建设经费的专项列支。在部分财政发达的地区，相关资金也多是从其他领域挪用。财政经费预算的短缺和不稳定，成为了公益性公墓建设的瓶颈。农村公益性公墓的法人因往往为村委会，与经营性公墓可先行从银行贷款再用于公墓建设和经营不同，公益性公墓只能走“边经营边建设”的道路。由此，公益性公墓违规经营也便司空见惯。有关负责人曾用“既要马儿跑，又不让马儿吃草”来形容当下农村公益性公墓建设现状，形象地点破了当下公益性公墓建设困局。

    (三)相关建设标准、规范的缺失，在很大程度上限制了公益性公墓建设进程。在过去相当长的一段时期内，公益性公墓的建设标准是普遍缺失的。一直到了近些年，才有部分省市出台了相关建设标准。比如，湖北、海南、河南、甘肃等少数省份均颁布了《公益性公墓建设标准》，但除此之外的大多数省份都没有出台建设标准。且从出台的建设标准来看，各省对公益性公墓的建设条件、建设方式、占地面积等规定也各不相同，这对公益性公墓建设来说显然是不利的。